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Diritto
Dispositivo

Sentenza 238/2009

Giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA
INCIDENTALE

Presidente AMIRANTE - Redattore
GALLO

Camera di Consiglio del 10/06/2009
Decisione  del 16/07/2009

Deposito del 24/07/2009
Pubblicazione in G. U. 29/07/2009

Norme impugnate:

Art. 2, c. 2°, secondo periodo, del decreto legislativo
31/12/1992, n. 546, aggiunto dall'art. 3 bis, c. 1°, lett. b), del decreto
legge 30/09/2005, n. 203, convertito, con modificazioni, in legge
02/12/2005, n. 248.

Massime:

Titoli:

Atti decisi:

ord. 445/2008 e 21/2009

SENTENZA N. 238 ANNO 2009

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici:
Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO,
Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2,
secondo periodo, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) –
come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione
fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2
dicembre 2005, n. 248, promossi con ordinanze del 17 luglio 2008 dal
Giudice di pace di Catania e del 7 novembre 2008 dalla Commissione
tributaria provinciale di Prato, rispettivamente iscritte al n. 445 del
registro ordinanze 2008 e al n. 21 del registro ordinanze 2009 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3 e n. 6,
prima serie speciale, dell'anno 2009.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 10 giugno 2009 il
Giudice relatore Franco Gallo.

Ritenuto in fatto

1. – Nel corso di un giudizio di opposizione all'esecuzione
proposto ai sensi dell'art. 615 del codice di procedura civile, il Giudice
di pace di Catania, con ordinanza depositata il 17 luglio 2008 (r.o. n.
445 del 2008), ha sollevato, in riferimento agli artt. 25, primo comma,
102, secondo comma, e VI disposizione transitoria della Costituzione,
questioni di legittimità dell'art. 2, comma 2, secondo periodo, del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo
tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30
della legge 30 dicembre 1991, n. 413) – come modificato dall'art.
3-bis, comma 1, lettera b), del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248 –
nella parte in cui stabilisce che «Appartengono alla giurisdizione
tributaria […] le controversie relative alla debenza del canone […] per lo
smaltimento di rifiuti urbani».

1.1. – Il Giudice di pace rimettente premette, in punto di fatto,
che: a) il contribuente si è opposto, ai sensi dell'art. 615
cod.proc.civ., al diritto del Comune di Catania di procedere, a séguito
della notificazione di una cartella di pagamento, alla riscossione
coattiva «della tassa di smaltimento rifiuti solidi urbani, oggi tariffa
di igiene ambientale (TIA), per gli anni 1997, 1998, 1999 e 2000»; b) la
convenuta s.p.a. SERIT Sicilia, agente della riscossione per la provincia
di Catania, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adíto,
essendo la controversia devoluta alla giurisdizione delle commissioni
tributarie, ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992.

1.2. – Il medesimo giudice rimettente premette altresí, in punto
di diritto, che: a) «con l'emanazione del cosiddetto decreto Ronchi» (art.
49 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, recante «Attuazione della direttiva
91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi
e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio»)
la tassa sui rifiuti solidi urbani (TARSU), disciplinata dall'art. 58 del
decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, è stata sostituita con un
prelievo di natura non piú tributaria, ma privatistica, cioè con la
tariffa di igiene ambientale (TIA), determinata in base al costo
complessivo del servizio, «al fine di far pagare agli utenti il costo del
reale servizio usufruito»; b) la natura non tributaria della TIA è
desumibile sia dalla denominazione di «tariffa» sia dalla sua
determinazione quantitativa in ragione della copertura del costo del
servizio, a nulla rilevando – contrariamente a quanto affermato dalla
Corte di cassazione con le sentenze n. 13902 del 2007 e n. 4895 del 2006 –
né il fatto che la sua disciplina presenterebbe elementi di natura
tributaria e non tributaria né il fatto che essa subentra alla TARSU, cioè
ad una entrata avente indiscussa natura tributaria.

1.3. – Su tali premesse, il giudice a quo afferma che la
norma censurata – nell'attribuire alla giurisdizione tributaria le
controversie, di natura non tributaria, in materia di TIA – «comporta lo
snaturamento della giurisdizione tributaria e, quindi, la violazione»
degli evocati parametri costituzionali, perché, come piú volte affermato
dalla Corte costituzionale, «la giurisdizione del giudice tributario deve
ritenersi imprescindibilmente collegata alla natura tributaria del
rapporto» (sentenza n. 64 del 2008; ordinanze n. 395 del 2007; n. 427, n.
94, n. 35 e n. 34 del 2006).

1.4. – Quanto alla rilevanza, il Giudice di pace osserva che la
decisione sulla controversia «non potrà prescindere dall'eccezione di
difetto di giurisdizione sollevata dal convenuto, eccezione la cui
fondatezza dipende dall'applicabilità, nel giudizio principale, della
disposizione censurata».

2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel giudizio di
legittimità costituzionale promosso dal Giudice di pace di Catania ed ha
chiesto dichiararsi manifestamente inammissibili, per difetto di
motivazione, le questioni sollevate in riferimento al primo comma
dell'art. 25 ed alla VI disposizione transitoria Cost., nonché
manifestamente infondata quella sollevata in riferimento al secondo comma
dell'art. 102 Cost. In particolare, in relazione a quest'ultima questione,
la difesa erariale afferma che: a) l'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 ha
soppresso, in attuazione di direttive comunitarie, la «tassa per lo
smaltimento dei rifiuti urbani» ed ha istituito una «tariffa» per la
copertura dei costi del servizio di smaltimento; b) l'art. 238 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), nel quale
– sempre per la difesa erariale – «è stata trasfusa la disciplina della
tariffa», «non presenta […] caratteri di sostanziale diversità rispetto
alla previgente “tassa per lo smaltimento dei rifiuti”, considerata la
sostanziale identità del presupposto oggettivo e dei soggetti passivi,
nonché la confermata obbligatorietà del prelievo»; c) l'obbligo del
privato di pagare detta tariffa scaturisce, pertanto, da un fatto
individuato direttamente dalla legge e non da un titolo contrattuale o da
un fatto comunque fonte di un rapporto negoziale; d) inoltre, la tariffa
prevede la copertura di costi (come ad esempio le spese di spazzamento
delle strade) estranei alla logica della corrispondenza tra costi e
benefici e riferibili, piuttosto, alla collettività; e) la tariffa,
dunque, in considerazione della doverosità e del fondamento solidaristico
della prestazione, va qualificata come “tassa”, cioè come una forma di
finanziamento di un servizio pubblico attraverso l'imposizione dei
relativi costi sull'area sociale che da tale servizio riceve, nel suo
insieme, un beneficio.

3. – Nel corso di due giudizi riuniti aventi ad oggetto
l'impugnazione, da parte del medesimo contribuente, di avvisi di pagamento
della tariffa di igiene ambientale (TIA) prevista dall'art. 49 del d.lgs.
n. 22 del 1997 e relativa agli anni 2007 e 2008, la Commissione tributaria
provinciale di Prato, con ordinanza depositata il 7 novembre 2008 (r.o. n.
21 del 2009), ha sollevato, in riferimento all'art. 102, secondo comma,
Cost., questione di legittimità del citato art. 2, comma 2, secondo
periodo, del d. lgs. n. 546 del 1992, nella parte in cui attribuisce alla
giurisdizione delle commissioni tributarie le controversie in materia di
TIA.

3.1. – La Commissione tributaria rimettente premette, in punto di
diritto, che: a) con le sentenze n. 130 e n. 64 del 2008 e con l'ordinanza
n. 34 del 2006, la Corte costituzionale ha sottolineato che l'attribuzione
della giurisdizione alle commissioni tributarie è imprescindibilmente
collegata alla natura tributaria del rapporto; b) la tariffa prevista
dall'art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006 («già art. 49 d.Lgs. n. 22/1997»)
non ha natura tributaria, ma di «corrispettivo per il servizio di
raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani» (comma 1) ed è
costituita da due quote, una commisurata alle componenti essenziali del
costo del servizio (investimenti, ammortamenti), l'altra «rapportata alla
quantità dei rifiuti conferiti» (comma 4), cosí da assicurare «la
copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio» (stesso
comma 4); c) il mero dato formale costituito dal fatto che il comma 15 del
menzionato art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 richiama, per la riscossione
coattiva della tariffa, le norme per la riscossione delle imposte sul
reddito (d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602) non è sufficiente ad escludere
che la suddetta tariffa abbia la natura di corrispettivo di un servizio,
commisurato al costo di questo ed all'entità della sua fruizione da parte
del privato; d) tuttavia, le sezioni unite della Corte di cassazione, con
la sentenza n. 4895 del 2006, hanno affermato che, in forza della
disposizione denunciata, le controversie relative alla debenza della TIA
sono devolute alla giurisdizione delle commissioni tributarie.

3.2. – Su tali premesse, il giudice a quo afferma che tale
ultima disposizione – nell'attribuire alla giurisdizione tributaria le
controversie, di natura non tributaria, in materia di TIA – si risolve
nella creazione di un nuovo giudice speciale e, quindi, víola l'evocato
parametro costituzionale.

4. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto anche in questo
giudizio ed ha chiesto dichiararsi la questione manifestamente
inammissibile o, comunque, manifestamente infondata. Per la difesa
erariale, l'inammissibilità deriva dal difetto di motivazione sulla
rilevanza, in quanto nell'ordinanza di rimessione manca l'esposizione dei
fatti di causa e dei termini della controversia; l'infondatezza deriva,
invece – per le medesime considerazioni svolte nell'atto di intervento nel
giudizio di costituzionalità promosso dal Giudice di pace di Catania –
dalla natura tributaria della tariffa prevista dall'art. 238 del d.lgs. n.
152 del 2006.

Considerato in diritto

1. – Il Giudice di pace di Catania (r.o. n. 445 del 2008) dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, secondo periodo,
del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) – come modificato
dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del decreto-legge 30
settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248
–, nella parte in cui dispone che «Appartengono alla giurisdizione
tributaria […] le controversie relative alla debenza del canone […] per lo
smaltimento di rifiuti urbani» e, quindi, della tariffa di igiene
ambientale (TIA) prevista dall'art. 49 del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della
direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/ CE
sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio).

Il Giudice di pace rimettente afferma che la disposizione
denunciata víola: a) l'art. 25, primo comma, della Costituzione; b) la VI
disposizione transitoria della Costituzione; c) l'art. 102, secondo comma,
Cost. In particolare, tale ultimo parametro sarebbe violato, perché la
disposizione censurata, attribuendo alla cognizione delle commissioni
tributarie le controversie concernenti la TIA, la quale non è
qualificabile come “tributo”, comporterebbe «lo snaturamento della
giurisdizione tributaria […], imprescindibilmente collegata alla natura
tributaria del rapporto».

2. – La Commissione tributaria provinciale di Prato (r.o. n. 21
del 2009) dubita della legittimità costituzionale della medesima
disposizione denunciata dal Giudice di pace di Catania.

Per il rimettente, la suddetta disposizione víola l'art. 102,
secondo comma, Cost., perché attribuisce alla cognizione delle commissioni
tributarie controversie che non hanno ad oggetto tributi e, pertanto, «si
risolve nella creazione di un nuovo giudice speciale», vietata da tale
parametro.

3. – L'identità della disposizione denunciata dai due giudici
rimettenti e la parziale coincidenza sia delle censure prospettate, sia
dei parametri costituzionali evocati, sia delle argomentazioni svolte
nelle ordinanze di rimessione, rendono opportuna la riunione dei giudizi,
al fine di esaminare e decidere congiuntamente le questioni.

4. – Le questioni sollevate dal Giudice di pace di Catania (r.o.
n. 445 del 2008) sono manifestamente inammissibili.

4.1. – Con riferimento agli evocati art. 25, primo comma, Cost. e
VI disposizione transitoria della Costituzione, il rimettente non indica
le ragioni della denunciata illegittimità costituzionale. Da ciò consegue
la manifesta inammissibilità di tali questioni.

4.2. – Con riferimento al parimenti evocato secondo comma
dell'art. 102 Cost., il rimettente afferma che: a) il giudizio principale
è stato instaurato ai sensi dell'art. 615 del codice di procedura civile,
come opposizione al diritto del Comune di Catania di procedere alla
riscossione coattiva del credito risultante da una cartella di pagamento
notificata al debitore; b) tale credito riguarda «la tassa di smaltimento
rifiuti solidi urbani, oggi tariffa di igiene ambientale (TIA), per gli
anni 1997, 1998, 1999 e 2000».

4.2.1. – In relazione all'affermazione sub a) – secondo
cui il giudizio principale è stato instaurato ai sensi dell'art. 615 cod.
proc. civ. –, va rilevato che sia l'art. 72, comma 5, del decreto
legislativo 15 novembre 1993, n. 507, con riferimento alla TARSU, sia
l'art. 49, comma 15, del d.lgs. n. 22 del 1997, con riferimento alla TIA,
fanno espresso rinvio, per la disciplina della riscossione di tali
prelievi, al d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla
riscossione delle imposte su reddito). In particolare, l'art. 57, comma 1,
alinea e lettera a), di detto decreto presidenziale stabilisce che
«Non sono ammesse: […] a) le opposizioni regolate dall'art. 615 del
codice di procedura civile, fatta eccezione per quelle concernenti la
pignorabilità dei beni». Il rimettente, tuttavia, qualifica espressamente
l'azione proposta dal contribuente non come opposizione agli atti
esecutivi, ma come opposizione regolata dall'art. 615 cod. proc. civ., ed
inoltre non precisa se essa abbia ad oggetto la pignorabilità dei beni.
L'ordinanza, pertanto, è priva di motivazione sulle ragioni per le quali
il Giudice di pace – nonostante il citato chiaro disposto dell'art. 57,
comma 1, alinea e lettera a), del d.P.R. n. 602 del 1973 – ha
ritenuto ammissibile, nella specie, detta opposizione. In difetto di tale
motivazione, non appare evidente che il giudice a quo debba fare
applicazione della disposizione denunciata e pertanto, non essendo stata
dimostrata la rilevanza della sollevata questione, questa deve dichiararsi
manifestamente inammissibile.

4.2.2. – Sempre in relazione all'affermazione sub a), va
ulteriormente rilevato che l'art. 2, comma 1, secondo periodo, del d.lgs.
n. 546 del 1992 stabilisce che «Restano escluse dalla giurisdizione
tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione
forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e,
ove previsto, dell'avviso di cui all'art. 50 del d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo
decreto del Presidente della Repubblica». Nell'ordinanza di rimessione
viene riferito che il giudizio principale riguarda la fase della
esecuzione forzata tributaria successiva alla notifica della cartella di
pagamento, e cioè proprio la fase per la quale la citata disposizione
prevede la giurisdizione del giudice ordinario. Dopo tale premessa,
tuttavia, il rimettente non fornisce alcuna motivazione sulle ragioni per
le quali, nella specie, egli ritiene sussistere – in contrasto con il
sopra citato art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992 – la
giurisdizione delle commissioni tributarie, in luogo di quella del giudice
ordinario. Anche in questo caso, in difetto di siffatta motivazione, non
appare evidente che il giudice debba fare applicazione della disposizione
denunciata e pertanto, non essendo stata dimostrata – neppure sotto tale
diverso profilo – la rilevanza della sollevata questione, questa deve
dichiararsi manifestamente inammissibile.

4.2.3. – Infine, con l'affermazione sub b), il rimettente
dichiara, ad un tempo, che il credito per il quale si procede alla
riscossione coattiva riguarda solo la TARSU e che quest'ultimo prelievo,
della cui natura tributaria egli non dubita, è stato successivamente
sostituito dalla TIA, della cui natura tributaria, invece, dubita. La
circostanza che le cartelle di pagamento poste a base dell'esecuzione
forzata attengono esclusivamente alla TARSU, e non alla TIA, rende non
rilevante la sollevata questione, la quale ha ad oggetto la norma, non
applicabile nel giudizio a quo, con cui sono attribuite alla
giurisdizione delle commissioni tributarie le controversie in materia di
TIA. Di qui la manifesta inammissibilità, anche sotto tale profilo, della
questione.

5. – La difesa erariale ha eccepito la manifesta inammissibilità
della questione sollevata dalla Commissione tributaria provinciale di
Prato (r.o. n. 21 del 2009), affermando che l'ordinanza di rimessione, non
avendo esposto i fatti di causa ed indicato i termini della controversia,
è priva di motivazione sulla rilevanza.

L'eccezione non è fondata. Contrariamente a quanto dedotto
dall'Avvocatura generale dello Stato, infatti, il rimettente ha
chiaramente precisato che il giudizio principale ha ad oggetto
l'impugnazione di «avvisi di pagamento […] relativi alla TIA (tariffa
igiene ambientale) per gli anni 2007 e 2008, concernente l'immobile ove ha
sede l'impresa individuale» del soggetto sottoposto a prelievo. Ciò è
sufficiente ad evidenziare la rilevanza della questione, perché, per
affermare la propria giurisdizione, il giudice a quo deve fare
applicazione proprio della disposizione denunciata.

6. – Nel merito, la questione prospettata dalla Commissione
tributaria provinciale di Prato non è fondata, perché il giudice
rimettente muove dall'erroneo presupposto interpretativo che la TIA ha
natura di corrispettivo privatistico di prestazioni contrattuali e non di
tributo. Dall'erroneità di tale presupposto consegue la non fondatezza del
prospettato dubbio di legittimità costituzionale.

6.1. – Al riguardo, per precisare il thema decidendum,
appare opportuno procedere ad una sintetica ricostruzione delle linee
essenziali del complesso quadro normativo in cui si inserisce la
disposizione denunciata.

L'evoluzione normativa in materia, per quanto qui interessa, è
scandita da quattro diversi principali interventi legislativi.

6.1.1. – Il regio decreto 14 settembre 1931, n. 1175 (Testo unico
per la finanza locale), prevedeva, originariamente, la corresponsione al
Comune di un «corrispettivo per il servizio di ritiro e trasporto delle
immondizie domestiche» ed attribuiva natura privatistica al rapporto tra
utente e servizio comunale. Tale configurazione sinallagmatica del
rapporto è stata, però, radicalmente mutata – con un primo significativo
intervento del legislatore – dall'art. 10 della legge 20 marzo 1941, n.
366 (Raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani), il
quale ha attribuito ai Comuni la facoltà di istituire una «tassa» per la
raccolta ed il trasporto delle immondizie e dei rifiuti ordinari (interni
ed esterni), ponendo tale prelievo a carico dei soggetti occupanti i
fabbricati posti nelle zone in cui si svolge (in regime di privativa
comunale) il servizio di raccolta. L'art. 21 del d.P.R. 10 settembre 1982,
n. 915 (Attuazione delle direttive CEE numero 75/442 relativa ai rifiuti,
numero 76/403 relativa allo smaltimento dei policlorodifenili e dei
policlorotrifenili e numero 78/319 relativa ai rifiuti tossici e nocivi),
ha poi sostituito (a decorrere dal 1° gennaio 1984, come successivamente
stabilito dall'art. 25 del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 1983, n. 131)
l'intera sezione II (artt. da 268 a 278) del capo XVIII (Proventi di
servizi municipalizzati) del titolo III (Entrate comunali e provinciali)
del suddetto r.d. n. 1175 del 1931. Con tale normativa e, in particolare,
con la nuova formulazione dell'art. 268 del testo unico, il legislatore ha
esteso e reso obbligatorie sia l'effettuazione dei vari servizi relativi
allo smaltimento dei rifiuti solidi urbani «interni», sia l'applicazione
della «tassa» (che il comma 2 dell'art. 20 del decreto-legge 22 dicembre
1981, n. 786, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1982,
n. 786, aveva già reso obbligatoria, con effetto dal 1° gennaio 1982, per
i Comuni che avevano istituito il servizio) a carico di chiunque occupi o
conduca locali, a qualunque uso adibiti, esistenti nelle zone del
territorio comunale in cui sono istituiti i servizi, ovvero aree adibite a
campeggi, a distributori di carburante, a sala da ballo all'aperto, nonché
a qualsiasi altra area scoperta ad uso privato e non costituente
accessorio o pertinenza dei suddetti locali tassabili. In particolare, il
legislatore, nel ridisciplinare il suddetto prelievo comunale, ha
individuato nel «costo di erogazione del servizio» il limite massimo di
gettito, «al netto delle entrate derivanti dal recupero e dal riciclaggio
dei rifiuti sotto forma di materiali o energia»; e ciò in coerenza con la
denominazione di «tassa» (art. 268, citato). Nella medesima prospettiva
della natura pubblicistica del prelievo, l'art. 9 del decreto-legge 2
marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile
1989, n. 144, ha previsto, con effetto dal 1° gennaio 1989, che mediante
la «tassa» venissero coperti (in tutto o in parte) anche i costi dei
servizi di smaltimento (cioè di «conferimento, raccolta, spazzamento,
cernita, trasporto, trattamento, ammasso, deposito, discarica sul suolo e
nel suolo») non solo dei rifiuti «interni», ma anche di quelli «di
qualunque natura e provenienza giacenti sulle strade ed aree pubbliche o
soggette ad uso pubblico» (cosiddetti “esterni”) e che fossero tenuti al
pagamento (sia pure in misura ridotta) anche gli occupanti di case
coloniche e “case sparse” non ubicate nella zona di raccolta dei rifiuti.
L'art. 8 dello stesso decreto-legge ha ribadito la qualificazione di
«tassa» del prelievo, inserendo tale denominazione anche nella rubrica
della citata sezione II del regio decreto.

6.1.2. – Un secondo essenziale intervento legislativo è
costituito dal decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed
armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle
pubbliche affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed aree
pubbliche dei comuni e delle province nonché della tassa per lo
smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell'art. 4 della legge 23
ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale),
efficace a decorrere dal 1° gennaio 1994, il quale – in attuazione del
comma 4 dell'art. 4 della legge di delegazione 23 ottobre 1992, n. 421 –
ha stabilito, all'art. 58, che, in relazione all'istituzione ed
all'attivazione del servizio relativo allo «smaltimento dei rifiuti solidi
urbani interni, svolto in regime di privativa» nelle zone del territorio
comunale, i Comuni «debbono istituire una tassa annuale» (usualmente
denominata “TARSU”), da applicarsi «in base a tariffa», secondo appositi
regolamenti comunali, a copertura (dal cinquanta al cento per cento
ovvero, per gli enti locali per i quali sussistono i presupposti dello
stato di dissesto, dal settanta al cento per cento) del costo del servizio
stesso, nel rispetto delle prescrizioni e dei criteri specificati negli
artt. da 59 a 81 del medesimo decreto legislativo. Diversamente dal
precedente regime, il prelievo non riguarda lo smaltimento dei rifiuti
“esterni” ed il richiamo ai rifiuti solidi urbani «equiparati» (ai sensi
dell'art. 60 del decreto legislativo) a quelli «interni» – richiamo
originariamente contenuto nel comma 1 del citato art. 58 del d.lgs. n. 507
del 1993 – è stato soppresso dalla lettera a) del comma 3 dell'art.
39 della legge 22 febbraio 1994, n. 146 (articolo che ha abrogato anche
l'art. 60 del suddetto decreto legislativo). Solo con l'introduzione del
comma 3-bis dell'art. 61 del d.lgs. n. 507 del 1993, ad opera
dall'art. 3, comma 68, lettera b), della legge 28 dicembre 1995, n.
549, hanno acquistato rilevanza anche per la TARSU i rifiuti “esterni”,
perché tale disposizione stabilisce che dal costo complessivo dei servizi
di nettezza urbana gestiti in regime di privativa comunale va dedotta una
quota «a titolo di costo dello spazzamento dei rifiuti solidi urbani di
cui all'art. 2, terzo comma, numero 3), del d.P.R. 10 settembre 1982, n.
915» (cioè «i rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti sulle
strade ed aree pubbliche o sulle strade ed aree private, comunque soggette
ad uso pubblico o sulle spiagge marittime, lacuali e sulle rive dei
fiumi»). L'art. 31, comma 23, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, ha
ampliato, dal punto di vista quantitativo, l'incidenza del suddetto costo
di spazzamento dei rifiuti “esterni”.

Quanto ai soggetti passivi, la tassa è dovuta (in solido tra i
componenti del nucleo familiare o tra gli utilizzatori in comune degli
immobili) da coloro che occupano o detengono locali od aree scoperte a
qualsiasi uso adibiti – ad esclusione delle aree scoperte pertinenziali o
accessorie di civili abitazioni diverse dalle aree a verde – esistenti
nelle zone del territorio comunale in cui il servizio è istituito ed
attivato o comunque reso in maniera continuativa, ivi comprese le
abitazioni coloniche e gli altri fabbricati con area scoperta di
pertinenza anche se nella zona in cui è attivata la raccolta dei rifiuti è
situata solo la strada di accesso (artt. 62 e 63). I soggetti passivi
hanno «l'obbligo di denuncia» dell'occupazione o detenzione dei locali ed
aree tassabili siti nel territorio del Comune (art. 70, specie commi 1 e
6). In connessione con l'obbligo di presentare tale dichiarazione di
scienza, è attribuito al Comune il potere di «emettere» (nel senso di
“notificare”, come chiarito dal comma 1 dell'art. 72) motivati avvisi di
accertamento d'ufficio (in caso di omessa denuncia) o in rettifica (in
caso di denuncia infedele o incompleta), entro specifici termini di
decadenza (artt. 71, 73). È prevista l'esclusione o l'esonero dal tributo
in determinati casi in cui gli immobili si trovino in condizione di non
potere produrre rifiuti, mentre è, di regola, irrilevante la circostanza
che il soggetto passivo abbia, in concreto, autonomamente provveduto allo
smaltimento (art. 62, commi 2, 3 e 5). Il prelievo, dunque, è posto in
relazione, da un lato, alla attitudine media ordinaria alla produzione
quantitativa e qualitativa dei rifiuti per unità di superficie e per tipo
di uso degli immobili e, dall'altro, alla potenziale fruibilità del
servizio di smaltimento dei rifiuti da parte dei soggetti passivi. In
particolare, la tassa, mediante determinazione tariffaria da parte del
Comune, «può essere commisurata […] in base alla quantità e qualità medie
ordinarie per unità di superficie imponibile di rifiuti solidi […]
producibili nei locali ed aree per il tipo di uso, cui i medesimi sono
destinati e al costo dello smaltimento» (art. 65, comma 1, come sostituito
dall'art. 3, comma 68, della legge 28 dicembre 1995, n. 549). Solo in via
eccezionale ed alternativa è prevista la possibilità di commisurare la
medesima tassa, «per i comuni aventi popolazione inferiore a 35.000
abitanti, in base alla qualità, alla quantità effettivamente prodotta, dei
rifiuti solidi urbani e al costo dello smaltimento» (ibidem). È
coerente con tale impostazione pubblicistica l'obbligo, imposto agli
occupanti o detentori «degli insediamenti comunque situati fuori dall'area
di raccolta», di utilizzare il servizio pubblico di nettezza urbana,
conferendo i rifiuti urbani, «interni ed equiparati», nei «contenitori
viciniori» (art. 59, comma 3). È compatibile con la medesima impostazione,
anche la previsione di riduzioni della tassa per le zone in cui la
raccolta non viene effettuata e per i casi di non svolgimento, svolgimento
per periodi stagionali, nonché per i casi in cui l'utente dimostri di aver
provveduto autonomamente allo smaltimento in periodi di protratto mancato
svolgimento del servizio, ove l'autorità sanitaria competente abbia
riconosciuto una situazione di danno o di pericolo di danno alle persone o
all'ambiente secondo le norme e prescrizioni sanitarie nazionali (art. 59,
commi 2, 4, 5, 6, secondo periodo). La natura pubblicistica e non
privatistica del prelievo è ulteriormente evidenziata sia dalla regola
secondo cui «L'interruzione temporanea del servizio di raccolta per motivi
sindacali o per imprevedibili impedimenti organizzativi non comporta
esonero o riduzione del tributo» (art. 59, comma 6, primo periodo); sia
dal sopra citato comma 3-bis dell'art. 61 e successive
modificazioni, che ha reso rilevante anche il costo dello spazzamento dei
rifiuti esterni. Il d.lgs. n. 507 del 1993 prevede anche una «tassa
giornaliera di smaltimento» dei rifiuti producibili mediante l'uso
(autorizzato o no), per periodi inferiori a 183 giorni per anno solare, di
locali od aree pubbliche, di uso pubblico, o aree gravate da servitú di
pubblico passaggio (art. 77). Per la riscossione, si applicano, in quanto
compatibili, le disposizioni del d.P.R. n. 602 del 1973, e del d.P.R. 28
gennaio 1988, n. 43 (art. 72). Ai sensi dell'art. 52, comma 5, del d.lgs.
15 dicembre 1997, n. 446, il Comune ha facoltà di disciplinare con proprio
regolamento l'affidamento a terzi delle fasi di liquidazione, accertamento
e riscossione della tassa. Sanzioni specifiche sono previste dall'art. 76
(e successive modificazioni) per l'omessa o infedele denuncia e per la
mancata presentazione o trasmissione di atti, documenti o dati richiesti
dal Comune; sono comunque applicabili le disposizioni generali sulle
sanzioni amministrative in materia tributaria stabilite dal d.lgs. 18
dicembre 1997, n. 472.

6.1.3. – Un terzo intervento legislativo si è realizzato con
l'entrata in vigore (dal 1° gennaio 1999) dell'art. 49 del cosiddetto
“decreto Ronchi”, cioè del d.lgs. n. 22 del 1997 (successivamente
modificato dall'art. 1, comma 28, della legge 9 dicembre 1998, n. 426, e
dall'art. 33 della legge 23 dicembre 1999, n. 488), il quale – in
dichiarata attuazione delle direttive 91/156/CEE, 91/689/CEE e 94/62/CE –
ha stabilito l'obbligo dei Comuni di effettuare, in regime di privativa,
la gestione dei rifiuti urbani ed assimilati e, in particolare, ha
previsto l'istituzione, da parte dei Comuni medesimi, di una «tariffa» per
la copertura integrale dei costi per i servizi relativi alla gestione dei
rifiuti urbani e dei rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti
sulle strade ed aree pubbliche e soggette ad uso pubblico, nelle zone del
territorio comunale. Tale tariffa – usualmente denominata tariffa di
igiene ambientale (TIA) – «è composta da una quota determinata in
relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in
particolare agli investimenti per le opere e dai relativi ammortamenti, e
da una quota rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio
fornito, e all'entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la
copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio» (comma 4).
Con regolamento del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
viene elaborato il metodo normalizzato per definire le componenti dei
costi e determinare la tariffa di riferimento (comma 5). Il metodo
normalizzato è stato approvato con il regolamento di cui al d.P.R. 27
aprile 1999, n. 158. È tenuto al pagamento della tariffa «chiunque occupi
oppure conduca locali, o aree scoperte ad uso privato non costituenti
accessorio o pertinenza dei medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti
nelle zone del territorio comunale» (comma 3). La tariffa è ridotta nei
casi in cui il produttore di rifiuti assimilati dimostri (mediante
attestazione rilasciata da chi effettui il recupero) di aver avviato detti
rifiuti al recupero (comma 14). La tariffa è applicata e riscossa dal
soggetto che gestisce il servizio (commi 9 e 13). Diversamente dalla
normativa sulla TARSU, l'art. 49 del “decreto Ronchi”, pertanto: a) evita
di qualificare espressamente il prelievo come “tributo” o “tassa”, pur
mantenendo il riferimento testuale alla «tariffa»; b) stabilisce che la
TIA deve sempre coprire l'intero costo del servizio di gestione dei
rifiuti; c) dispone che detta tariffa è dovuta anche per la gestione dei
rifiuti “esterni” (come già statuiva l'abrogato art. 268 del r.d. n. 1175
del 1931, quale sostituito dall'art. 21 del d.P.R. n. 915 del 1982, in
relazione all'art. 9 del decreto-legge n. 66 del 1989, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 144 del 1989); d) non reca, con riguardo
alla TIA, specifiche disposizioni in tema di accertamento, liquidazione e
sanzioni. Analogamente alla TARSU, anche per la TIA la riscossione
volontaria e coattiva della tariffa può essere effettuata tramite ruolo,
secondo le disposizioni del d.P.R. n. 602 del 1973 e del d.P.R. n. 43 del
1988 (comma 15 del medesimo art. 49). Lo stesso art. 49 ha soppresso la
TARSU «a decorrere dai termini previsti dal regime transitorio», da
disciplinarsi con il suddetto regolamento ministeriale (comma 1) al fine
di garantire la graduale applicazione del metodo normalizzato e della
tariffa ed il graduale raggiungimento dell'integrale copertura dei costi
del servizio di gestione dei rifiuti urbani da parte dei Comuni (commi 1 e
5). Resta comunque ferma la possibilità, per i Comuni, di deliberare
l'applicazione della tariffa, «in via sperimentale», in sostituzione della
TARSU, anche prima di tali termini (commi 1-bis e 16). La completa
soppressione della TARSU e la sua sostituzione con la TIA, inizialmente
fissata a decorrere dal 1° gennaio 1999, è stata via via differita dal
legislatore, il quale, preso atto della difficoltà di rendere operativa,
per i vari Comuni, l'abolizione del prelievo soppresso, ha previsto, con
numerose disposizioni contenute soprattutto nelle varie leggi finanziarie,
un articolato regime transitorio, che concede termine ai Comuni - da
ultimo, fino a tutto il 2008 - per sostituire la TARSU con la TIA, secondo
uno scadenzario differenziato, in ragione sia del grado di copertura dei
costi dei servizi raggiunto dai diversi Comuni sia della popolazione dei
Comuni stessi (comma 184 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
quale modificato dall'art. 5, commi da 1 a 2-quinquies del
decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208, recante «Misure straordinarie in
materia di risorse idriche e di protezione dell'ambiente», convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2009, n. 13).

6.1.4. – La quarta rilevante modifica legislativa del prelievo è
costituita dall'art. 238 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), in vigore dal 23 aprile 2006, il quale ha soppresso
la tariffa di cui all'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997, sostituendola con
la diversa «tariffa per la gestione dei rifiuti urbani» (come testualmente
indicato nella rubrica dell'articolo), che una disposizione successiva
(l'art. 5, comma 2-quater, del citato decreto-legge n. 208 del
2008) denomina «tariffa integrata ambientale (TIA)». Tale tariffa
integrata deve essere determinata ad opera dell'autorità d'àmbito
territoriale ottimale (AATO), prevista dall'art. 201 dello stesso decreto
legislativo, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del
regolamento ministeriale (da emanarsi, a sua volta, entro sei mesi dalla
sopra indicata data di entrata in vigore della parte quarta del decreto
legislativo e, quindi, dell'art. 238 in essa compreso) con il quale sono
fissati i criteri generali per la definizione delle componenti dei costi e
la determinazione della tariffa (commi 3 e 6). La tariffa integrata è
dovuta da chiunque possegga o detenga a qualsiasi titolo locali, o aree
scoperte ad uso privato o pubblico non costituenti accessorio o pertinenza
dei locali medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del
territorio comunale, che producano rifiuti urbani (comma 1, primo
periodo). Detta tariffa, in particolare, è «commisurata alle quantità e
qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in
relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte, sulla base di
parametri […] che tengano anche conto di indici reddituali articolati per
fasce di utenza e territoriali» (comma 2), e costituisce «il corrispettivo
per lo svolgimento del servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei
rifiuti solidi urbani e ricomprende anche i costi indicati dall'art. 15
del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36» (comma 1, secondo periodo)
– cioè «i costi di realizzazione e di esercizio dell'impianto per lo
smaltimento in discarica, i costi sostenuti per la prestazione della
garanzia finanziaria ed i costi stimati di chiusura, nonché i costi di
gestione successiva alla chiusura per il periodo fissato dalla legge –
oltre ai «costi accessori relativi alla gestione dei rifiuti urbani quali,
ad esempio, le spese di spazzamento delle strade» (comma 3, secondo
periodo). La medesima tariffa «è composta da una quota determinata in
relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in
particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti,
nonché da una quota rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al
servizio fornito e all'entità dei costi di gestione, in modo che sia
assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di
esercizio» (comma 4). È espressamente previsto che la tariffa «è applicata
e riscossa dai soggetti affidatari del servizio di gestione integrata»
(comma 3) e che la sua riscossione, volontaria o coattiva, «può» essere
effettuata secondo le disposizioni del d.P.R. n. 602 del 1973, «mediante
convenzione con l'Agenzia delle entrate» (comma 12). La soppressione della
precedente tariffa di igiene ambientale ha effetto dalla data di entrata
in vigore dello stesso art. 238, ma, fino alla completa attuazione della
nuova tariffa integrata (cioè con l'emanazione del sopra menzionato
regolamento ministeriale ed il compimento degli adempimenti per
l'applicazione della tariffa), «continuano ad applicarsi le discipline
regolamentari vigenti» (comma 10). Nel caso in cui il regolamento
ministeriale non sia stato adottato entro il 30 giugno 2009, i Comuni
possono ugualmente «adottare la tariffa integrata ambientale TIA […] ai
sensi delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti» (art. 5,
comma 2-quater, del decreto-legge n. 208 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 13 del 2009).

6.2. – Da tale ricostruzione normativa emerge che, per il periodo
dal 1999 a tutto il 2008, in alcuni Comuni è applicabile la TARSU ed in
altri la tariffa di igiene ambientale (TIA). Fino al 2009, poi, non
risulta, allo stato, ancora applicabile dai Comuni la tariffa integrata
ambientale di cui all'art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006. La rilevata
formale diversità delle fonti istitutive delle due suddette tariffe
(ancorché entrambe usualmente denominate, in breve, TIA), la successione
temporale delle fonti, la parziale diversità della disciplina sostanziale
di tali prelievi, il fatto che la tariffa integrata espressamente
sostituisce la tariffa di igiene ambientale, nonché la circostanza che i
giudizi riuniti a quibus, pendenti presso la Commissione tributaria
provinciale di Prato, hanno ad oggetto solo avvisi di accertamento della
tariffa di igiene ambientale per gli anni d'imposta 2007 e 2008 sono tutti
elementi che impediscono di ritenere che la questione sollevata dalla
suddetta Commissione tributaria riguardi, oltre alla tariffa di igiene
ambientale, anche la tariffa integrata ambientale. Ne deriva che lo
scrutinio di legittimità costituzionale va limitato alla norma che
attribuisce alla giurisdizione tributaria la cognizione delle controversie
relative alla debenza della tariffa di igiene ambientale (TIA) prevista
dall'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 e non anche di quelle relative alla
debenza della tariffa integrata ambientale (TIA) prevista dall'art. 238
del d.lgs. n. 152 del 2006.

7. – Cosí delimitato il thema decidendum, va rilevato che,
nel porre la questione di legittimità costituzionale, il rimettente muove
da due diversi assunti: a) che la giurisdizione tributaria, ai sensi
dell'evocato parametro, deve avere ad oggetto solo controversie
tributarie; b) che la TIA prevista dall'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997
ha natura non tributaria, ma di corrispettivo contrattuale.

7.1. – Il primo dei due assunti del rimettente è esatto. Per
costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, la giurisdizione del
giudice tributario «deve ritenersi imprescindibilmente collegata» alla
«natura tributaria del rapporto» (ordinanze n. 395 del 2007; n. 427, n.
94, n. 35 e n. 34 del 2006), con la conseguenza che l'attribuzione alla
giurisdizione tributaria di controversie non aventi tale natura comporta
la violazione del divieto costituzionale di istituire giudici speciali
posto dall'art. 102, secondo comma, Cost. (sentenze n. 141 del 2009; n.
130 e n. 64 del 2008).

La decisione della sollevata questione esige, dunque, che si
proceda alla qualificazione della natura della tariffa di igiene
ambientale (TIA) prevista dall'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997, in
quanto solo il riconoscimento della natura tributaria di tale prelievo può
escludere la dedotta illegittimità costituzionale della disposizione
denunciata.

7.2. – Il secondo assunto del rimettente, circa la natura di
corrispettivo privatistico, propria della suddetta tariffa di igiene
ambientale, è erroneo, come sopra osservato, ove si proceda al raffronto
tra la sua disciplina positiva e la nozione di tributo, quale elaborata
dalla giurisprudenza costituzionale.

7.2.1. – Questa Corte, mediante numerose pronunce, ha indicato i
criteri cui far riferimento per qualificare come tributari alcuni
prelievi. Tali criteri, indipendentemente dal nomen iuris
utilizzato dalla normativa che disciplina i prelievi stessi, consistono
nella doverosità della prestazione, nella mancanza di un rapporto
sinallagmatico tra parti e nel collegamento di detta prestazione alla
pubblica spesa in relazione ad un presupposto economicamente rilevante
(ex plurimis: sentenze n. 141 del 2009; n. 335 e n. 64 del 2008; n.
334 del 2006 e n. 73 del 2005).

7.2.2. – Con specifico riferimento alla disciplina della tariffa
di igiene ambientale, va preliminarmente preso atto che non è
individuabile, allo stato, un'univoca giurisprudenza di legittimità sulla
natura di tale tariffa, anche se pare maggiormente attestato
l'orientamento che le riconosce natura tributaria. Infatti, ad una
pronuncia della Corte di cassazione civile che ha qualificato come non
tributaria tale prestazione pecuniaria (sezioni unite, ordinanza n. 3274
del 2006), hanno fatto séguito altre decisioni della stessa Corte che, con
varie motivazioni e differenze linguistiche, hanno invece ricondotto detta
prestazione nel novero dei tributi (sezioni unite: ordinanza n. 3171 del
2008, sentenze n. 13902 del 2007 e n. 4895 del 2006; sezioni semplici:
sentenze n. 5298 e n. 5297 del 2009, n. 17526 del 2007). Al fine di
determinare la natura (tributaria o extratributaria) della TIA, oggetto di
contrastanti opinioni anche nella dottrina, è perciò necessario procedere
ad un autonomo ed analitico esame delle caratteristiche di tale prelievo.
Al riguardo, non rilevano né la formale denominazione di «tariffa», né la
sua alternatività rispetto alla TARSU, né la possibilità di riscuoterla
mediante ruolo.

Quanto all'irrilevanza della denominazione, lo stesso art. 2 del
d.lgs. n. 546 del 1992 stabilisce espressamente che i tributi vanno
individuati indipendentemente dal nomen iuris («comunque
denominati»). Inoltre, il termine «tariffa» – nella tradizione propria
della legislazione tributaria – ha un valore semantico neutro, nel senso
che non si contrappone necessariamente a termini quali «tassa» e
«tributo», tanto che anche l'art. 58 del d.lgs. n. 507 del 1993
testualmente prevede che la TARSU (cioè una «tassa» e, quindi, un
«tributo») si applica «in base a tariffa». Va comunque rilevato che,
contrariamente a quanto sembrano ritenere il rimettente e la difesa
erariale, il termine «corrispettivo» non compare, con riguardo alla TIA,
nel cosiddetto “decreto Ronchi”, ma solo nell'art. 238, comma 1, secondo
periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006 ed è riferito esclusivamente alla
tariffa integrata ambientale, estranea alla questione di legittimità in
esame.

Quanto alla regola stabilita dall'art. 49 del d.lgs. n. 22 del
1997, secondo cui la TIA si applica in luogo della TARSU, va osservato che
un tributo (come, nella specie, la TARSU) può ben essere surrogato da un
altro tributo o sostituito da una entrata non tributaria, non incontrando
il legislatore, al riguardo, alcun vincolo logico o giuridico (nel limite
della non manifesta irragionevolezza).

Quanto, infine, alla possibilità per il Comune, prevista dal
medesimo art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997, di procedere alla riscossione
della TIA mediante ruolo, deve sottolinearsi che il ricorso a tale
modalità di riscossione è solo facoltativo, e, comunque, ancorché tipico
delle entrate tributarie, è consentito dalla legge anche per le entrate
extratributarie.

Per una corretta valutazione della natura della tariffa di igiene
ambientale (TIA), è invece opportuno muovere dalla constatazione che tale
prelievo, pur essendo diretto a sostituire la TARSU, è disciplinato in
modo analogo a detta tassa, la cui natura tributaria non è mai stata posta
in dubbio né dalla dottrina né dalla giurisprudenza. Conseguentemente,
deve procedersi ad una approfondita comparazione tra il prelievo
tributario sostituito e quello che lo sostituisce, sotto i profili della
struttura, della funzione e della disciplina complessiva della fattispecie
dei prelievi.

7.2.3. – Dalla comparazione tra la TARSU e la TIA emergono le
forti analogie dei due prelievi. Entrambi mostrano un'identica impronta
autoritativa e somiglianze di contenuto con riguardo alla determinazione
normativa, e non contrattuale, della fonte del prelievo.

7.2.3.1. – In primo luogo, quanto al fatto generatore
dell'obbligo del pagamento e ai soggetti obbligati - come si è già
rilevato al punto 6.1.2. - la TARSU è dovuta, per il servizio di
smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni, da coloro che occupano o
detengono locali od aree scoperte a qualsiasi uso adibiti, ad esclusione
delle aree scoperte pertinenziali o accessorie di civili abitazioni
diverse dalle aree a verde, esistenti nelle zone del territorio comunale
in cui il servizio è istituito ed attivato o comunque reso in maniera
continuativa, e comprese le abitazioni coloniche e gli altri fabbricati
con area scoperta di pertinenza anche se nella zona in cui è attivata la
raccolta dei rifiuti è situata solo la strada di accesso (artt. 62 e 63).
Analogamente, la TIA - come sottolineato al punto 6.1.3. - è dovuta, per i
servizi relativi alla gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti di
qualunque natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree pubbliche e
soggette ad uso pubblico, nelle zone del territorio comunale, da «chiunque
occupi oppure conduca locali, o aree scoperte ad uso privato non
costituenti accessorio o pertinenza dei medesimi, a qualsiasi uso adibiti,
esistenti nelle zone del territorio comunale» (art. 49, comma 3, del
d.lgs. n. 22 del 1997). Le differenze tra le due fattispecie sono, perciò,
minime: la “occupazione o detenzione” di superfici ed il riferimento ai
soli rifiuti “interni”, per la TARSU; la “occupazione o conduzione” di
superfici ed il riferimento anche ai rifiuti “esterni”, per la TIA. Esse
non sono, comunque, tali da far venir meno la comune circostanza che il
fatto generatore dell'obbligo di pagamento è legato non all'effettiva
produzione di rifiuti da parte del soggetto obbligato e alla effettiva
fruizione del servizio di smaltimento, ma esclusivamente all'utilizzazione
di superfici potenzialmente idonee a produrre rifiuti ed alla potenziale
fruibilità del servizio di smaltimento.

7.2.3.2. – In secondo luogo, in relazione ad entrambi i
pagamenti, sussiste una medesima struttura autoritativa e non
sinallagmatica, che emerge sotto svariati e concorrenti profili. In
particolare, con riguardo ai due suddetti prelievi: a) i servizi
concernenti lo smaltimento dei rifiuti devono essere obbligatoriamente
istituiti dai Comuni, che li gestiscono, in regime, appunto, di privativa,
sulla base di una disciplina regolamentare da essi stessi unilateralmente
fissata; b) i soggetti tenuti al pagamento dei relativi prelievi (salve
tassative ipotesi di esclusione o di agevolazione) non possono sottrarsi a
tale obbligo adducendo di non volersi avvalere dei suddetti servizi; c) la
legge non dà alcun sostanziale rilievo, genetico o funzionale, alla
volontà delle parti nel rapporto tra gestore ed utente del servizio.

La rilevata comune struttura autoritativa dei prelievi non viene
meno per il fatto che, riguardo alla TARSU, il d.lgs. n. 507 del 1993
individua quale soggetto attivo del tributo il Comune e disciplina
specificamente la fase di accertamento e di liquidazione della tassa,
prevedendo sanzioni e interessi (artt. 71, 73 e 76); mentre, riguardo alla
TIA, l'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997, da un lato identifica nel
gestore del servizio il soggetto che la applica e riscuote (commi 9 e 13)
e, dall'altro, non reca alcuna disciplina specifica in tema di
accertamento, di liquidazione della prestazione dovuta, di contenzioso e
di sanzioni e interessi per omesso o ritardato pagamento. Non può negarsi,
infatti, che, sia per la TARSU che per la TIA, il soggetto attivo del
prelievo è il Comune; e ciò anche nel caso in cui il regolamento comunale
affidi a terzi l'accertamento e la riscossione dei due prelievi e la
relativa legittimazione a stare in giudizio. In particolare - come visto
al punto 6.1.2. - già per la TARSU il Comune aveva la possibilità, con
proprio regolamento, di affidare a terzi l'accertamento e la riscossione
dei tributi, ai sensi dell'art. 52 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, e
di delegare ad essi il potere di essere «parti del processo tributario»,
ai sensi dell'art. 10 del d.lgs. n. 546 del 1992, senza che con ciò
venisse meno l'originaria posizione di soggetto attivo del Comune stesso.
La normativa riguardante la TIA si differenzia sul punto solo per il fatto
che essa pone un collegamento ex lege tra la gestione del servizio
e i poteri di accertamento, con la conseguenza che il solo fatto
dell'affidamento a terzi della gestione del servizio comporta la delega a
questi dei poteri di accertamento e del potere di stare in giudizio in
luogo del Comune, analogamente a quanto avviene per la TARSU.

Con riguardo, poi, alla disciplina dell'accertamento e della
liquidazione della TIA, la lacunosità delle statuizioni contenute nel
comma 9 dell'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 (il quale si limita a
prevedere che «la tariffa è applicata dai soggetti gestori nel rispetto
della convenzione e del relativo disciplinare») può essere colmata con
l'esercizio del potere regolamentare comunale previsto per le entrate
«anche tributarie» dal citato art. 52 del d.lgs. n. 446 del 1997 o in via
di interpretazione sistematica. Analogamente, nulla osta a che, per le
sanzioni ed interessi relativi all'omesso o ritardato pagamento della TIA,
possano applicarsi le norme generali in tema di sanzioni amministrative
tributarie. Cosí come, con riguardo al contenzioso, è evidente che ad
entrambi i prelievi si applica il comma 2 dell'art. 2 del d.lgs. n. 546
del 1992, che attribuisce, appunto, alla giurisdizione tributaria la
cognizione delle controversie relative, in generale, alla debenza dei
tributi e, specificamente del «canone […] per lo smaltimento dei rifiuti
urbani».

Non contraddice tale conclusione il fatto che fonti secondarie
prevedano, per il pagamento della TIA, l'emissione di semplici «bollette
che tengono luogo delle fatture […] sempreché contengano tutti gli
elementi di cui all'art. 21» del d.P.R. n. 633 del 1972 (art. 1, comma 1,
del citato decreto ministeriale n. 370 del 2000), e cioè l'emissione di
atti formalmente diversi da quelli espressamente indicati dall'art. 19 del
d.lgs. n. 546 del 1992 come impugnabili davanti alle Commissioni
tributarie. In tale caso, infatti, è possibile, in via interpretativa -
come, del resto, ha già affermato la Corte di cassazione con la sentenza
n. 17526 del 2007, con specifico riferimento alla TIA –, un'applicazione
estensiva dell'elenco di cui al citato art. 19, al fine di considerare
impugnabili anche atti che, pur con un diverso nomen iuris, abbiano
la stessa funzione di accertamento e di liquidazione di tributi svolta
dagli atti compresi in detto elenco; con l'ovvio corollario che le
suddette «bollette», avendo natura tributaria, debbono possedere i
requisiti richiesti dalla legge per gli atti impositivi.

7.2.3.3. – In terzo luogo, sono analoghi i criteri di
commisurazione dei due prelievi. La TARSU – quantomeno per i Comuni con
popolazione non inferiore a 35.000 abitanti – è commisurata «in base alla
quantità e qualità medie ordinarie per unità di superficie imponibile dei
rifiuti solidi urbani […] producibili nei locali ed aree per il tipo di
uso, cui i medesimi sono destinati, e al costo dello smaltimento» (art.
65, comma 1, del d.lgs. n. 507 del 1993). La TIA, in forza dell'art. 49,
comma 4, del d.lgs. n. 22 del 1997, è suddivisa in una parte fissa
(concernente le componenti essenziali del costo del servizio – ivi
compreso quello dello spazzamento delle strade –, riferite in particolare
agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti) ed una parte
variabile (rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio
fornito, e all'entità dei costi di gestione). I criteri di determinazione
di tali due parti della TIA sono contenuti nel citato d.P.R. n. 158 del
1999, che prevede indici costruiti, tra l'altro, sulla quantità totale dei
rifiuti prodotti nel Comune, sulla superficie delle utenze, sul numero dei
componenti il nucleo familiare delle utenze domestiche, su coefficienti di
potenziale produzione di rifiuti secondo le varie attività esercitate
nell'àmbito delle utenze non domestiche. Risulta evidente, pertanto, che
il suddetto «metodo normalizzato» per la determinazione della TIA è
pienamente coerente con i criteri fissati dalla legge per la
commisurazione della TARSU, la quale, certamente, non può definirsi
“corrispettivo”, neppure in relazione ai criteri stabiliti dall'art. 117,
comma 1, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per le tariffe dei servizi
pubblici resi dagli enti locali. Per entrambi i prelievi, infatti, rileva
la potenziale produzione dei rifiuti, valutata per tipo di uso delle
superfici tassabili. In particolare, per quanto riguarda la TIA, va
sottolineato che, ai sensi dell'art. 49, comma 14, del d.lgs. n. 22 del
1997, perfino l'autonomo avviamento a recupero dei rifiuti, da parte del
produttore di essi, non comporta l'esclusione dal pagamento, ma determina
una riduzione proporzionale della sola parte variabile di tale tariffa.
Questa disposizione è, per alcuni aspetti, analoga al comma 2 dell'art. 67
del d.lgs. n. 507 del 1993, secondo cui il regolamento comunale «può»
prevedere riduzioni della TARSU nel caso in cui gli «utenti dimostrino di
avere sostenuto spese per interventi tecnico-organizzativi comportanti
un'accertata minore produzione di rifiuti od un pretrattamento
volumetrico, selettivo o qualitativo che agevoli lo smaltimento o il
recupero da parte del gestore del servizio». I due prelievi, pertanto,
sono dovuti, sia pure in misura ridotta, anche nel caso in cui il
produttore di rifiuti dimostri di aver adeguatamente provveduto allo
smaltimento. Il che esclude per entrambi la sussistenza di un rapporto di
sinallagmaticità tra pagamento e servizio di smaltimento dei rifiuti.

7.2.3.4. – In quarto luogo, come sopra accennato, la TIA –
analogamente alla TARSU nella disciplina risultante dal disposto del comma
3-bis dell'art. 61 del d.lgs. n. 507 del 1993 (riportato al punto
6.1.2.) e dell'art. 31, comma 23, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 –
ha la funzione di coprire il costo dei servizi di smaltimento concernenti
i rifiuti non solo “interni” (cioè prodotti o producibili dal singolo
soggetto passivo che può avvalersi del servizio), ma anche “esterni” (cioè
«rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree
pubbliche e soggette ad uso pubblico», come ricordato al punto 6.1.3., in
relazione agli artt. 7, comma 2, lettere c, d, e 49, comma
2, del d.lgs. n. 22 del 1997, per la componente fissa della TIA). Ha la
funzione, cioè, di coprire anche le pubbliche spese afferenti a un
servizio indivisibile, reso a favore della collettività e, quindi, non
riconducibili a un rapporto sinallagmatico con il singolo utente. L'unica
sostanziale differenza sul punto tra i due prelievi si riduce al fatto
che, mentre per la TARSU il gettito deve corrispondere ad un ammontare
compreso tra l'intero costo del servizio ed un minimo costituito da una
percentuale di tale costo determinata in funzione della situazione
finanziaria del Comune (art. 61, comma 1, del d.lgs. n. 507 del 1993); per
la TIA il gettito deve, invece, assicurare sempre l'integrale copertura
del costo dei servizi (art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997). Tuttavia, tale
differenza non è sufficiente a caratterizzare in senso privatistico la
TIA, perché nulla esclude che una pubblica spesa (come il costo di un
servizio utile alla collettività) possa essere integralmente finanziata da
un tributo. Come si è già osservato al punto 6.1.2., anche la TARSU può
coprire il cento per cento del costo del servizio di smaltimento dei
rifiuti ed in tal caso essa non muta, per ciò solo, la sua natura da
pubblicistica a privatistica. In altri termini, la mera circostanza che la
legge assegni a un pagamento la funzione di coprire integralmente i costi
di un servizio non è sufficiente ad attribuire al medesimo pagamento la
natura di prezzo privatistico.

7.2.3.5. – In quinto luogo, con riferimento alla disciplina
complessiva della TIA, va rilevato che l'art. 49, comma 17, del d.lgs. n.
22 del 1997 ha espressamente tenuto ferma l'applicabilità del tributo
provinciale «per l'esercizio delle funzioni di tutela, protezione ed
igiene dell'ambiente» previsto dall'art. 19 del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 504 (cosiddetto TEFU), anche dopo la soppressione della TARSU e la sua
sostituzione con la TIA. Poiché il TEFU è stato configurato dal
legislatore come un'addizionale della TARSU, ne consegue che, una volta
soppressa quest'ultima, esso deve necessariamente determinarsi con
riferimento ai criteri di quantificazione della TIA e deve, perciò, essere
qualificato come un tributo addizionale della TIA stessa. Ciò evidenzia un
ulteriore elemento di omogeneità e continuità tra la TARSU e la TIA.

7.2.3.6. – In sesto luogo, infine, un altro significativo
elemento di analogia tra la TIA e la TARSU è costituito dal fatto che
ambedue i prelievi sono estranei all'àmbito di applicazione dell'IVA.
Infatti, la rilevata inesistenza di un nesso diretto tra il servizio e
l'entità del prelievo - quest'ultima commisurata, come si è visto, a mere
presunzioni forfetarie di producibilità dei rifiuti interni e al costo
complessivo dello smaltimento anche dei rifiuti esterni - porta ad
escludere la sussistenza del rapporto sinallagmatico posto alla base
dell'assoggettamento ad IVA ai sensi degli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 633
del 1972 e caratterizzato dal pagamento di un «corrispettivo» per la
prestazione di servizi. Non esiste, del resto, una norma legislativa che
espressamente assoggetti ad IVA le prestazioni del servizio di smaltimento
dei rifiuti, quale, ad esempio, è quella prevista dall'alinea e dalla
lettera b) del quinto comma dell'art. 4 del d.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 633, secondo cui, ai fini dell'IVA, «sono considerate in ogni caso
commerciali, ancorché esercitate da enti pubblici», le attività di
«erogazione di acqua e servizi di fognatura e depurazione, gas, energia
elettrica e vapore». Se, poi, si considerano gli elementi autoritativi
sopra evidenziati, propri sia della TARSU che della TIA, entrambe le
entrate debbono essere ricondotte nel novero di quei «diritti, canoni,
contributi» che la normativa comunitaria (da ultimo, art. 13, paragrafo 1,
primo periodo, della Direttiva n. 2006/112/CE del Consiglio del 28
novembre 2006; come ribadito dalla sentenza della Corte di giustizia CE
del 16 settembre 2008, in causa C-288/07) esclude in via generale
dall'assoggettamento ad IVA, perché percepiti da enti pubblici «per le
attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche autorità» (come
si desume a contrario dalla sentenza della Corte costituzionale n.
335 del 2008), sempre che il mancato assoggettamento all'imposta non
comporti una distorsione della concorrenza (distorsione, nella specie, non
sussistente, in quanto il servizio di smaltimento dei rifiuti è svolto dal
Comune in regime di privativa). Non osta a tali conclusioni il secondo
periodo del comma 13 dell'art. 6 della legge n. 133 del 1999, il quale
stabilisce, con una formula meramente negativa, che «Non costituiscono,
altresí, corrispettivi agli effetti dell'IVA le somme dovute ai comuni per
il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani reso entro» la data
del 31 dicembre 1998 «e riscosse successivamente alla stessa, anche
qualora detti enti abbiano adottato in via sperimentale il pagamento del
servizio con la tariffa, ai sensi dell'articolo 31, comma 7, secondo
periodo, della legge 23 dicembre 1998, n. 448». Questa disposizione non
può interpretarsi nel senso che, a partire dal 1999, sia la TARSU sia la
tariffa sperimentale (cioè la TIA adottata prima della definitiva
soppressione della TARSU) entrino nell'àmbito di applicazione dell'IVA. Si
deve escludere, infatti, che tali prelievi, pur restando invariata la loro
disciplina sostanziale, mutino natura, divenendo entrambi corrispettivi,
solo in forza di una norma dagli effetti meramente temporali. Tale norma,
ragionevolmente interpretata, ha il solo effetto di ribadire la non
assoggettabilità ad IVA dei due prelievi fino a tutto il 1998 e non quello
di provvedere anche per il periodo successivo, per il quale non può che
trovare applicazione la disciplina generale in tema di IVA. Non rileva, al
riguardo, la diversa prassi amministrativa, perché la natura tributaria
della TIA va desunta dalla sua complessiva disciplina legislativa.

7.2.4. – È appena il caso di rilevare che la riscontrata
omogeneità tra i due prelievi in esame è compatibile sia con le direttive
comunitarie di cui il d.lgs. n. 22 del 1997 istitutivo della TIA
costituisce attuazione (91/156/CEE, 91/689/CEE e 94/62/CE), sia con il
principio comunitario “chi inquina paga” (ribadito dall'art. 15 della
direttiva comunitaria 2006/12/CE), sia con le leggi di delegazione in
forza delle quali il suddetto decreto legislativo è stato emanato (artt. 1
e 38 della legge 22 febbraio 1994, n. 146; artt. 1, 6 e 43 della legge 6
febbraio 1996, n. 52). Nessuna di tali disposizioni, infatti, impone al
legislatore di configurare in termini privatistici il rapporto tra utente
e gestore del servizio di smaltimento dei rifiuti. Quanto al diritto
comunitario, esso, con tutta chiarezza, si limita a richiedere che la
legislazione nazionale garantisca un ragionevole collegamento tra la
produzione di rifiuti e la copertura del costo per il loro smaltimento,
secondo un principio di proporzionalità, in modo che tale costo sia posto
a carico, per una parte significativa, del produttore dei rifiuti. Ed ove
questa attribuzione di costi sia rispettata, resta indifferente per il
diritto comunitario se essa sia realizzata dal legislatore mediante
l'istituzione di un tributo o la previsione di un corrispettivo
privatistico. Quanto alle leggi di delegazione, esse si limitano ad
autorizzare il legislatore delegato ad apportare «modifiche» al d.lgs. n.
507 del 1993, al fine di attuare le direttive comunitarie, e non impongono
affatto di trasformare la natura del prelievo da tributaria ad
extratributaria.

8. – Le sopra indicate caratteristiche strutturali e funzionali
della TIA disciplinata dall'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 rendono
evidente che tale prelievo presenta tutte le caratteristiche del tributo
menzionate al punto 7.2.1. e che, pertanto, non è inquadrabile tra le
entrate non tributarie, ma costituisce una mera variante della TARSU
disciplinata dal d.P.R. n. 507 del 1993 (e successive modificazioni),
conservando la qualifica di tributo propria di quest'ultima. A tale
conclusione, del resto, si giunge anche considerando che, tra le possibili
interpretazioni della censurata disposizione e dell'art. 49 del d.lgs. n.
22 del 1997, deve essere preferita quella che, negando la violazione del
secondo comma dell'art. 102 Cost., appare conforme a Costituzione (sulla
necessità, in generale, di privilegiare un'interpretazione
costituzionalmente orientata, ex plurimis: sentenza n. 308 del
2008, ordinanze n. 146 e n. 117 del 2009).

Le controversie aventi ad oggetto la debenza della TIA, dunque,
hanno natura tributaria e la loro attribuzione alla cognizione delle
commissioni tributarie, ad opera della disposizione denunciata, rispetta
l'evocato parametro costituzionale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, secondo periodo, del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo
tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30
della legge 30 dicembre 1991, n. 413) – come modificato dall'art.
3-bis, comma 1, lettera b), del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248
–, sollevate, in riferimento agli artt. 25, primo comma, e 102, secondo
comma, della Costituzione, nonché alla VI disposizione transitoria della
Costituzione, dal Giudice di pace di Catania, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;

dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale della medesima disposizione del d.lgs. n. 546 del 1992,
sollevata, in riferimento all'art. 102, secondo comma, Cost., dalla
Commissione tributaria provinciale di Prato, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 luglio 2009.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Franco GALLO, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2009.

Il Cancelliere

F.to: MILANA